ECFA下的公共采购协议：遵循于GPA但不同于GPA的独特形式

来源：经济参考报  作者：黄冬如
　　2010年6月30日，《海峡两岸经济合作框架协议》(台湾称“两岸经济合作架构协议”，以下简称 ECFA)在重庆正式签署。9月12日，两岸两会确认ECFA正式生效。由此，两岸经济脉络基本打通，真正开始进入完全经贸合作的时代。按照ECFA文本 和配套法规，以及协议签署内容，两岸正设立“经济合作委员会”就框架内各项目标展开磋商，逐一签署协议。
　　在ECFA签订之前一年的2009 年7月15日，台湾正式成为世界贸易组织(WTO)下的第41个政府采购协议(GPA)成员。大陆正开展加入政府采购协议谈判。由于大陆政府采购现状、出 牌内容与欧美要求差距较大(如国有企业和地方政府是否纳入政府采购协议内容)，预计将有一段较为艰苦的谈判过程。由此，大陆在正式加入GPA之前可以商讨 两岸构建EFCA下的公共采购协议(以下简称“两岸公共采购协议”)的可能性,必要时可以先行签署两岸公共采购协议。
　　两岸公共采购协议的理论基础
　 　两岸公共采购协议的理论基础应该是世界贸易组织下的经济自由洽谈，以及基于该原则下的ECFA与政府采购协议(GPA)。ECFA是在不违反WTO的规 范下，为充分表现两岸特色而签署的框架协议。目的是为推动两岸经贸往来正常化、机制化和制度化。其主要内容(涵盖投资协议、货品贸易与服务业贸易协议、争 端解决机制等)包括货物、服务贸易和投资工程等公共市场交易正属于政府采购协议内容。
　　《政府采购协议》是世界贸易组织(WTO)框架下的一 项诸边协议。它要求各参加方在互惠的基础上开放政府采购市场，按照国民待遇和非歧视原则开展政府采购活动，通过更大程度的自由贸易，来实现全球贸易的扩 大。GPA加入方通过在政府采购的门槛价、采购实体、采购范围和总备注等GPA的通行标准与各GPA成员进行谈判。通过多边谈判后加入GPA，才能享受 《政府采购协议》规定的权利，履行相应的义务。
　　两岸公共采购协议正是ECFA与GPA的融合。通过双方有约束力的公共采购协议签订可以进一步融合两岸间的公共采购政策和法律制度，消除两岸公共采购政策可能引起的贸易壁垒，进一步扩大促进政府采购市场的对外开放和扩大国际贸易。
　　两岸公共采购协议的实践基础
　 　大陆是台湾第一大贸易伙伴、第一大出口伙伴及第二大进口伙伴，经贸关系相当密切。两岸的长期投资、经贸之旅和民间交流等为两岸经济合作全方位、宽领域、 多层次迈进提供了良好条件。特别是2009年10月之后的大陆赴台各种经贸团采购团频频出击，为缓解台湾经济困难，促进两岸贸易发展做出重要贡献。
　 　据商务部数据，2009年两岸贸易总额为1062.3亿美元(由于受金融危机的影响同比下降17.8%。)。据台外贸协会统计，2009年大陆累计对台 采购额为150亿美元。采购产品包括电子信息、机械、石化、纺织、食品和农产品等。占2009年大陆对台进口总额的17.5%。据此以及国际惯例估算，公 共采购数额占两岸贸易总额的10%以上。相信ECFA之后，这一比例和规模将会逐年不断增长。2010年前7个月，大陆与台湾的贸易额超过819亿美元 (同比增长56%)，预计公共采购额占80亿美元左右。
　　庞大的公共采购数额给两岸公共采购协议构建提供了实践基础。虽然两岸公共采购交易数 额庞大，但双方交易主要以经贸团、采购团为主，采购机动性较大、采购数量及后续服务缺乏跟踪及监督。公共主体参与分散、不够普遍且救济等保障配套制度不 足。两岸公共采购的理论研究贫弱，双方制度交流与合作还未真正开展。两岸公共采购政策功能作用强大，但还远未显现，未来潜力巨大。
　　独特的经济交流合作形式
　　在丰富的采购实践基础面前，ECFA的签署和实施给公共采购协议签订带来契机。
　 　两岸公共采购协议是在ECFA主导下，就两岸公共主体间开展货物、服务和工程采购所形成的制度、政策和实施等签订合作协议。两岸公共采购协议主体广泛包 括所有公共部门，市场主体丰富包括工程、货物和服务等各行各业供应商，采购总量巨大(估计每年占两岸贸易额的10%以上)。它是有别于GPA的一种符合两 岸实际，顺应两岸历史发展潮流、为两岸民生谋福祉的创新型、制度化和常态化的沟通交流平台，意义重大。
　　作为两岸特色的经济合作机制之一，两 岸公共采购协议是促进两岸政府、中介、企业、民间以及市场的一种长期化、制度化和常态化的先进交易形式，具有与经贸团采购团和一般展览会等完全不同的作 用。它除了使采购制度化、常态化外，作为特定采购主体可以形成两岸公共部门间的定期交流机制，建立共同的经济贸易采购制度；可以通过公共采购实现两岸公共 产品和公共服务趋同；可以通过采购交流有效消除内部市场的障碍，不断完善双方的采购制度和机制；可以通过采购分析两岸企业冲击和竞合能力，及时调整政策应 对国际化竞争；通过公共采购可以实现两岸经济、民生和社会甚至政治政策功能；两岸公共采购协议签订也为中国加入GPA提供新鲜实践经验，更可成为中国公共 采购在国际上树立话语权的实践基地。
　　将这一名称确定为两岸公共采购协议是有特别含义的。首先，它遵循于GPA但区别于GPA。两岸公共采购 协议应与当前大陆参加GPA谈判完全区别开来。它是两岸建立ECFA后进行磋商研究形成的独特的公共采购协议，仅适用于两岸之间。其次，由于两岸的独特关 系，它不是政府间的采购协议，所以也不应纳入加入GPA谈判范畴，而称之为两岸公共采购协议；再者，两岸公共采购协议是以关注两岸民生和公共产品及服务为 基础的公共服务型采购协议，是顺应ECFA的要求的新型采购模式。最后，确定为公共采购协议是将顺应国际化的需要，将国有企业、公益部门如基金会、NGO 组织等作为公共采购主体纳入进来，不断扩大两岸公共采购范围、规模和交融度。
　　构建两岸公共采购协议必须秉持着两岸平等协商、谋求互利共赢、照顾彼此关切的基本原则。具体可以开展以下工作：
　　一、确立固定机制，研究磋商协议。在两岸经济合作委员会下设立公共采购协议磋商小组，由两岸相关领域官员和专家组成，就公共采购实体、采购门槛及范围、具体内容、制度、救济机制和定期采购活动开展等进行磋商。
　　目前国际上尚无统一的政府采购定义，GPA亦没有用列举方式反映政府采购内容。而公共采购更是个新事物，双方可以就公共主体使用公共资金开展采购活动这一概念内通过谈判确定需要承诺开放的货物、服务、工程项目范围。通过谈判可以确立三个协议目标层次。
　 　第一层次是融合一套公开、透明和非歧视的公共采购程序，最大限度扩大双方公共采购领域的竞争，提高公共采购的经济性和效率；第二层次是逐步融合和趋同双 方的公共采购的法律和制度规则等，最大限度开放各自公共采购市场，消除贸易壁垒，实现贸易扩大和自由；第三层次是在前两个层次达到一定水平的基础上，尽快 实现双方公共采购政策功能目标。
　　二、建立两岸公共采购论坛。可以在海峡两岸论坛和两岸经贸文化论坛下设公共采购论坛。也可以开展独立的两岸 公共采购论坛，定期对两岸公共采购法律制度、采购模式、采购内容、采购政策以及采购交融性等问题进行研究深化。既体现两岸公共采购理论的高度深度，也不断 寻求两岸公共采购过程中的制度、操作和机制的完善。
　　三、成立两岸公共采购博览会。成立两岸公共采购博览会是公共采购协议签订后具体实施过程 中的重要载体之一。博览会属于会展经济，是世界上三大无烟经济之一。举办两岸公共采购博览会可以将两岸的公共部门采购主体、集中采购机构和各类供应商有机 的联系在一起，并且定期、长期地开展大规模的公共采购活动。
　　通过会展实现交易和采购功能作用，这种创新的采购模式能加快建立两岸公共采购统 一大市场的步伐。同时通过定期、及时、长期、互动的采购机制产生较大的经济和社会效益，甚至带来一定的政治效应。博览会可以采取“S1”运作机制，由沿海 各省从辽宁到广西形成“S”形和台湾相互举办；也可以固定由某个地方永久举办。两岸公共采购博览会应尽快成为国际展览联盟(UFI)成员，成为两岸经贸交 流的最有力的平台。
　　四、公共采购协议具体实施中应发挥两岸公共采购政策导向功能。应研判两岸经济和产业发展特点，发挥公共采购政策导向功 能。目前大陆正在加快自主创新型国家建设，加快转变经济发展方式，调整和优化经济结构，公共产品和公共服务更加关注社会民生。台湾也急需打破狭窄发展概 念，愿意推动两岸经贸关系“正常化”，尽快融入亚洲经济一体化进程。
　　因此，可以根据两岸经济现状和特点开展政策导向型公共采购：如共同加大 规模采购力度，共同应对国际金融危机后续影响和国际经济激烈竞争的挑战；继续加大对台采购规模，引导台湾经济复苏；针对台湾推出生物科技、观光旅游、绿色 能源、医疗保健、精致农业和文化创意等六大新兴产业规划以及大陆推出战略性新兴产业规划的产业政策，两岸公共采购协议谈判可以聚焦在新兴产业上实施更大程 度的开放式采购。
　　在产品方面，大陆定向对台湾开展火龙果、柳橙、茶叶、石斑鱼和秋刀鱼等农渔产品采购，更加惠及台湾农民。对钢铁、玻璃等迄今无法进入台湾市场的公共工程材料项目，大陆可以要求开展采购。
　 　在服务采购方面，大陆对台湾开放会计、计算机及相关服务、工业设计、研发、会议、广告设计、会展等文化产业、教育、医疗、金融保险、邮政和分销等服务采 购。台湾对大陆开放基础研究与发展、会议及展览、特制品设计、进口电影片配额、经纪商、运动及其他娱乐、航空电脑订位系统以及银行等优势服务采购。
　 　在公共工程及政府服务采购方面，双方可以加强公共基础设施建设和优化政府行政服务采购，提高公共服务能力，增强竞争力。双方还可以由采购合作走向项目合 作，特别是在新能源、新材料、生命科学、生物医药、信息网络等新兴产业方面形成公共采购联盟，为产业整合带来深远影响。
　　(作者为中国现代国际关系研究院博士)